摘  要：行政滥用职权是行政法学理论研究的重要内容，《中华人民共和国行政诉讼法》将滥用职权作为法院撤销被诉具体行政行为的理由以后，行政滥用职权的问题更加受到学术界的重视。由于行政滥用职权现象本身十分复杂，这种情况在一定程度上影响了对滥用职权的有效控制。本文拟对滥用职权的涵义及表现形式性质作一定层次的分析和探讨，进一步探讨如何对行政滥用职权进行制约与控制，以期对正确认识滥用职权的深意有所帮助。

关键词：滥用职权；自由裁量权；行政违法  

行政滥用职权是行政法学理论研究的重要内容，《中华人民共和国行政诉讼法》将滥用职权作为法院撤销被诉具体行政行为的理由以后，行政滥用职权的问题更加受到学术界的重视。由于我国的立法没有对行政滥用职权的内涵作出明确界定，加之行政滥用职权现象本身十分复杂，致使我国学术界至今尚未在滥用职权的认识上达成共识。这种情况在一定程度上影响了对滥用职权的有效控制。鉴此，本文拟对滥用职权的涵义及表现形式性质作一定层次的分析和探讨，进一步探讨如何对行政滥用职权进行制约与控制，以期对正确认识滥用职权的深意有所帮助。

一、行政滥用职权的涵义

“滥用职权”是我国《行政诉讼法》第五十四条规定的“判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为”的理由之一。同时，行政滥用职权是行政法学理论和行政法实践中的一个非常重要的课题。然而何为行政滥用职权，我国立法却未作明确规定。如何正确认识和界定行政滥用职权，我国行政法学界也认识不一。

究竟什么是行政滥用职权？纵观各国行政立法，对此也没有形成统一的认识。例如在英国，滥用权力仅作为越权的一种表现形式；在美国，把滥用职权界定为滥用自由裁量权，即不合理地行使权力；美国的法官认为，用专断的或反复无常的方式行使裁量权就是滥用该权力的行为。在法国、德国，权力滥用是指行政主体行使权力违反法律的目的。

国内比较有影响力的占主流的观点是将“滥用职权”等同于“滥用自由裁量权”，滥用职权与滥用自由裁量权实际上是同一概念。持该观点的主要有：罗豪才：“滥用职权是自由裁量权范围内的行政行为。”‚应松年：“滥用职权，即滥用自由裁量权，是指行政主体及其工作人员在职务权限范围内违反合理性原则的自由裁量行为。”ƒ朱新力：“行政滥用职权，即滥用自由裁量权，是指行政主体及其工作人员在职务权限范围内违反行政合理性原则的自由裁量行为。”④胡建森：“行政滥用职权，即滥用行政自由裁量权，系指行政主体在自由裁量权限范围内不正当行使行政权力而达到一定程度的违法行为。”

另一种观点认为，滥用职权不限于滥用自由裁量权，羁束裁量权也可能被滥用，因此，滥用职权与滥用自由裁量权之间不能划等号。如有学者认为：“滥用自由裁量权只是滥用职权的一种表现形式。除了滥用自由裁量权之外，滥用职权还包括滥用其他权限的行为。”

台湾学者认为，如果行政机关并不是唯一根据裁量规定的法律目的进行裁量，或者在具体案件上，进行利益衡量时，未充分的考虑有关行使裁量权的基准性观点(根据该裁量规定，应就各种公益及私益妥为衡量)，漏未斟酌涉案因素，或追求不当目的，即均构成裁量滥用。

综上述，笔者认为行政滥用职权，就是指行政机关在其自由裁量权限范围内因其故意而作出的具体行政行为违背或者偏离了法律、法规的目的、原则和精神，也就是指行政机关不遵守行使自由裁量权所规定有关法律限制或法规限制，不遵守自由裁量规范的目的，不遵守法定目的，或者是在行使自由裁量权时没有权衡有关侧重点致使其行为具有瑕疵。

二、行政滥用职权的表现形式

首先，关于自由裁量的表现，德国行政法学家毛雷尔概括为两种：一是行政机关决定是否采取某种法定措施，此所谓决定裁量；二是在各种不同的法定措施中，行政机关根据案件的具体情况而选择哪一种，此所谓选择裁量。而关于行政滥用职权的表现形式，各国有不同的表述。在英国行政法中行政滥用职权被归纳为三种情况：①不符合法律规定的目的；②与法律不相关的考虑；③不合理的决定。美国学者则将滥用自由裁量权概括为六种情形：①不正当目的；②错误的和不相干的原因；③错误的法律或错误的事实；④遗忘了其他有关事项；⑤不作为或迟延；⑥背离了既定的判例或习惯。法国行政法上认为行政滥用职权是指：①行政主体行使权力的目的不是出于公共利益，而是出于私人利益或所属集团利益；②行政主体的行为虽然符合公共利益，但不符合法律授予这种权力的特殊目的；③不按法律要求适用程序，如用司法程序代替行政程序。在日本，行政滥用职权被称为裁量滥用，它指违背授予裁量的法规目的的情况，包括：①事实的误认；②目的的违反和动机不当；③违反比例原则和平等原则。在德国滥用自由裁量权主要体现在以下几种形式：①违反比例性、适度性和必要性的原则；②不正确的目的；③不相关的因素；④违反客观性；⑤违反平等对待原则。

台湾学者认为，基于以下几种情形而为之行政裁量，即属于裁量行为内部主观之瑕疵，足以构成裁量之滥用。①依行政人员个人之意欲而来之随意；②无动机的情绪；③不能理解的对事物之谬误而引起之态意；④加以损害之意图；⑤奸计或恶意妨害；⑥政治上之偏见而引起之权力滥用；⑦对个人不利之先天的反感或嫌恶；⑧对个人有利之同情；⑨个人之动机或利益，如由于行政人员个人之利益或好恶；⑩一般对事件之无关连性与违背目的性。

笔者总结我国行政法学理论与实践的成果，认为在我国行政法实践中，行政滥用职权的表现形式主要有以下一些:

1、受不良动机与目的的支配，使行为背离了法定的目的和公共利益。

这是实践中最常见的一种滥用职权的行为。任何行政权力的行使都只能是为实现授予该种权力的目的。行政主体明知自己的行为违背或者偏离法律、法规的目的、原则和精神，但基于执法者的个人利益或团体利益，假公济私，以权谋私，作出不合理的具体行政行为。具体的表现诸如偏袒或者优厚亲属，偏袒、优待本部门的单位或者与其有一定利益关系的单位，凭个人好恶偏向优待一些人，压制报复另一些人等。

2、未考虑应当考虑的因素。

行政主体在作出具体行政行为时，没有考虑应当考虑的因素，任意作出不合理的具体行政行为。这里所讲的应当考虑的因素，既包括法定因素也包括常理因素。法定因素例如，根据《治安管理处罚条例》第十六条规定:“违反治安管理有下列情形之一的，可以从轻或者免予处罚：（一）情节特别轻微的；（二）主动承认错误及时改正的；（三）由于他人胁迫或者诱骗的。”公安机关在决定给予这类情形的违法行为人处罚时，未考虑这些因素，就属于未考虑应当考虑的因素。常理因素即法律没有明确规定，但是结合该法的其他条文，可以推导出应当考虑的事项。例如，《水法》第二十七条规定：“禁止围垦河流，确需围垦的，必须经过科学论证，并经省级以上人民政府批准。”这里对于围垦河流申请的批准当中应当考虑的事项并未明确规定，但是从总则当中可以发现是否有利于开发、利用、保护、管理水资源和防止水害、改善生态环境都是应当考虑的事项。

3、考虑了不应考虑的因素。

行政主体在作出具体行政行为时，把法律、法规规定了不应当考虑的因素作为处理问题的依据，作出不合理的具体行政行为。不应考虑的事项指的是，没有任何依据能够表明该事项与行政决定的各环节或要素之间存在某种合理的关联性，以致于任何具有一般理智的人都不会认为该事项可以被纳入考虑的范围。比如，申请公务员考试者头发的颜色就明显不属于应当考虑的事项。

4、任意无常。

指的是行政机关没有合法的理由，先后就同一事实作出数个不同的行政决定。这种情况下，将数个行政决定单个看，或许都符合合理性的要求，但由于这种变更本身没有合法理由，从而使最后的行政行为也失去了起码的合理性。国外把这种表现称之为“不遵循既成的先例和惯例的行为”。行政主体在实施具体行政行为时，无任何确定的标准，而是根据自己的情绪，今天这样，明天那样，出尔反尔，任意所为，往往使行政相对人无所适从。

5、不当的不作为。

指的是在负有某种法定职责的行政机关可以根据实际需要，决定是否作出某种行政行为的情况下，如果在某种特定情况出现时，按照合理性原则的要求，该行政机关应当作出某种行政行为而没有作出。

6、不合理的迟延。

指的是法律对某种行政行为没有规定明确期限，而行政机关在明显超出“合理期限”的时间内无正当理由拖延不决。不合理的迟延主要发生在依申请的行政行为程序中。很多情况下，迟延会产生与剥夺权利相同的效果，使相对人的合法权益及期待利益缩水或丧失，故有人说:迟来的正义就等于非正义。

7、不适当的步骤和方式。

这是一种程序上的滥用职权，它与《行政诉讼法》第五十四条第二项所列的“违反法定程序”的违法行为区别在于，它是发生在自由裁量权限范围之内，即在行为的步骤和方式属于可选择的条件下，行政主体实施行政行为采用了不适当的步骤和方式，致使损害了相对人的合法权益。不适当的方式可以分成两种情形，一是行政机关采取的措施无助于达成执法目的;二是虽然能够达成执法目的但使得相对人的权利受到了过分的损害。

三、对行政滥用职权的制约与控制

目前，我国行政滥用职权的现象时有发生，产生了众多问题，为确保行政主体行政行为的有效性，维护各行政主体在广大人民群众中的形象，应对滥用职权的现象加以必要的规制。

（一）完善立法与确立法律权威相结合，尤其应借助于较完善的行政程序法

目前我国一些行政滥用职权行为是由于立法上的不完善、漏洞较多等多种原因造成的，因此，既要健全和完善立法体制和立法程序，又要对行政权进行合理的分工和定位，规范行政权及其职责权限范围，在内容上做到明晰清楚和具有操作性，从而克服立法上的缺陷，有效预防行政滥用职权。当然，在完善立法的同时还必须确立法律的权威性。法律具有普遍性、稳定性、持久性，不能朝令夕改，或由适用者任意决定部分适用或部分不适用，也不能只作为一种象征而不真正实施。法律的权威和效力是至高无上的，任何行政违法者都将无一例外地受到法律的制裁。在此中，制订较完善的行政程序法更应早日提上日程。现代行政法律体系一般由行政实体法、行政诉讼法、行政程序法三部分组成。行政实体法从某种意义上讲仅仅是行政机关用来实施管理的法，而不是用来管理行政机关的法。单凭行政实体法并不能真正有效地防止行政机关滥用权力。行政诉讼法虽以监督制约行政权力为宗旨，但其局限性是显而易见的；它须以侵害结果的产生为代价，只能限于对滥用职权已构成的错误进行订正，而在及时预防其发生方面是鞭长莫及的。因此制定完善的行政程序法是防止行政滥用职权的关键。因为行政程序法作为规范行政行为的法，是一种预设于行政系统内部的防错纠错机制，对于滥用职权可以起到防患于未然的作用，它在以程序规范约束行政机关的同时，也就相应保护了公民及法人的合法权利。世界上不少国家都十分重视行政程序立法，我国至今没有一部统一的行政程序法，一些程序性规定大多附属于实体法文件之后，较易被忽视。参照国外的经验并考虑我国的国情，制定行政程序法应偏重于对公众权利的保护。

（二）适当地运用判例判案

我国的法系属于大陆法系，原则上判例是不作为法定渊源的，但是经过多年与许多国家的交流，我们也认识到了判例有实体法所不能比拟的优点。我国现处于逐渐融入世界潮流的过渡阶段，无论从经济、政治、文化的交流，还是从我国近年来制定的政策方针来看，无处不有国际二字的足迹。新情况，新局面，新问题将会不断出现在我们面前。但我们又知道立法本身的滞后性是无法克服的，任何国家到目前为止都解决不了这个问题。那么，当我们遇到行政机关作出的一种违法或不当的行为是法律上没有规定的，而判例却曾经有过类似的判决，我们的法院是否要适用呢？法院该做如何的决定呢？这种尴尬的局面该如何收拾呢？为了解决这个问题，建立专门的案件审理档案，适当地运用判例是比较好的一种辅助性的救济方法，当然这也仅是权宜之计，最重要的还是待于法律的进步。

（三）对滥用职权行为的制裁应坚持罚责一致的原则，进行有效惩戒

对滥用职权的处罚幅度要以该行为的社会危害程度相适应。即应当根据不同情节以及对社会的危害程度合理裁量处罚的幅度。这也是罚责一致原则的体现。在执行中，对与滥用职权的处罚不宜一味地追求从重或从轻，只有严格依照客观事实，综合考虑情节和程度，当宽则宽，当严则严，做到不偏不倚，不枉不纵。对滥用职权的行政机关和公务员，既要追究机关的整体责任，又要追究有关公务人员的个体责任，使行政滥用职权者（机关组织体和公务员个体）受到应有的谴责和制裁。不能只由行政机关或组织承担责任，也不宜只由公务人员承担法律责任，而应二者有机结合在一起。不仅要完善行政责任制度，而且还应加大对行政滥用职权的惩戒力度，从而起到一种震慑和预防作用。

（四）提高行政机关人员的认识

进一步加强对行政机关人员依法行政教育，牢固树立法制观念，深入学习相关法律知识以及如何适当运用法律法规的水平。只有首先提高行政机关人员的依法行政的意识，才能有效提升行政行为的合法及合理水平。

（五）行政权力进行合理的分工

对行政权力运行进行合理分工，使权力与利益进行分离，可以有效阻止部门权力利益化，去除谋求部门利益不正当动机的前提性因素。

（六）建立内外制约的监督体系

要建立和完善内部制约机制，建立健全严格的行政执法过错追究制度；组建行政执法监察机构，采取明察暗访、设立举报电话等多种形式强化监督，并严肃查处。外部监督除了司法监督外还应包括人大监督、政协监督、舆论监督、群众监督，等等。对于被监督事项，行政执法部门要做到有错必纠，举一反三，对监督有功人员，应当进行必要的奖励和保护。

（七）加强行政机关队伍建设，严格行政机关人员的选拔与培训制度，提高行政机关人员的素质

现在行政机关人员素质不高是个较普遍的问题，这与我国正在进行的现代化建设很不适应，有些行政机关人员有“占据一方，唯我独尊”的思想。为此，应当努力提高行政机关人员素质。通过组织培训、学习典型事例、树立优秀榜样等形式，加强理论培训，使广大行政人员树立“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”的观念。

（八）对行政滥用职权进行司法控制

人民法院运用国家权力机关赋予的审判职能对行政滥用职权进行司法审查，最终要落实到对行政自由裁量行为是否滥用作出法律评价，实现纠正和控制滥用行政自由裁量权，使行政机关依法行使职权，更加合法、正当地行使行政自由裁量权，从而使行政管理的目的顺利实现的目的。国外法院对行政机关行政裁量审查结果是或维持或予以撤销，“排除了法院对其裁量变更的可能”。根据我国《行政诉讼法》的规定，对行政自由裁量权的司法控制落实方式主要是人民法院对诉争的行政自由裁量行为是否合法合理作出实体裁判。其主要方式是：对合法的行政行为加以维护，判决维持；对违法的行政行为予以撤消或部分撤消，宣布其无效或部分无效，并可判决被告重新做出具体行政行为；对不履行或拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行；行政处罚显示失正的，可判决变更。同时，可根据原告的诉讼请求，依照《国家赔偿法》的有关规定作出相应的判决。实践中，应当注意把握以下几点：

1、限期履行法定职责，并规定最低履行限度。人民法院对公务懈怠的滥用职权行为无法适用撤销判决，而行政主体虽然对是否履行及何时履行拥有自由裁量权，但若其违反了行政合理性原则，也属于对法定职责怠于履行的行为，所以应根据《行政诉讼法》第五十四条第(三)项的规定，作山责令履行的判决，并明确履行的期限。譬如，实践中对于怠于处罚的滥用职权，由于懈怠的原因通常是行政主体出于某种不正当考虑而意欲偏袒，因此即使责令其履行职责，行政主体也有可能作出判轻或不予处罚的决定。而此时不少原审原告往往由于诉累或其它原因而不再起诉，使行政主体的违法行为得以逃脱法律的监督。所以，为避免不必要的诉累和坚持对违法行政行为的监督，人民法院在责令被告履行法定职责的同时，应为其依法规定一个最低处罚限度，以促进其依法行政。

2、对于撤销后责令重新作出的判决，应同时为行政主体规定一个适当的行为幅度和期限。为了避免可能产生的行政主体再次作出行为时的不公正和公务懈怠，避免当事人不必要的诉累以及尽量取得更好的社会效果考虑，人民法院应在判决撤销并责令行政主体重新作出具体行政行为的同时，依法为其规定一个较为合理的行为限度和期限，以促进其依法行政。

四、结 语

行政自由裁量权是一把“双刃剑”，一方面它有灵活机动的优势，可以针对具体案件作出更为合理的决定，提高行政效率；另一方面，它又极易被滥用，侵犯公民的基本权利，对法治也是潜在的威胁。监督、控制行政自由裁量权的行使，防止行政滥用职权是一项系统的社会工程，是多元化的、立体的、综合的。因此，我们需仔细考量行政滥用职权的涵义及表现形式，努力探索对其进行制约与控制的途径及模式。仍需要注意的是，我们既要借鉴国外的先进成果，更应该在实践的基础上探索适合我国国情的控制方式和控制标准。

熊海燕

参 考 文 献

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